Ministerio de Justicia

La Comisión General de Codificación se define hoy por sus Estatutos, aprobados por el Real Decreto 845/2015, de 28 de septiembre, siguiendo la que ha sido su configuración clásica, como «el órgano superior colegiado de asesoramiento al Ministro de Justicia al que corresponde, en el ámbito de las competencias propias del departamento ministerial al que está adscrito, la preparación de los textos prelegislativos y de carácter reglamentario y cuantas otras tareas se le encomienden para la mejor orientación, preservación y tutela del ordenamiento jurídico». Estas funciones también se pueden asumir en las materias que sean de la competencia de otros Ministerios, previa solicitud expresa de los mismos. A pesar de que el término codificación parece llevarnos al pasado, frente a la profusión y celeridad normativa de nuestros días, que ha conllevado precisamente una descodificación de nuestro ordenamiento, la Comisión General de Codificación es un órgano vivo, presente en buena parte de las iniciativas legislativas de los últimos años y con tareas importantes que afrontar en los próximos años como es la actualización de nuestro Código Civil en prácticamente todos sus libros.

Los Estatutos vigentes prevén la existencia de cinco Secciones: la primera, de Derecho Civil; la segunda, de Derecho Mercantil; la tercera, de Derecho Público; la cuarta, de Derecho Penal, y la quinta, de Derecho Procesal. No obstante, actualmente solo dos funcionan de forma permanente, las Secciones de Derecho Civil y de Mercantil, sin perjuicio del funcionamiento de las restantes para el estudio de los asuntos puntuales que les sean propuestos desde la Administración.

Destaca también la constitución de numerosas Secciones Especiales, Ponencias y Grupos de Trabajo, a los que se encarga la elaboración de propuestas normativas en el ámbito de las competencias del Ministerio de Justicia.

El siguiente texto, salvo la parte final, es un extracto del libro “Historia de la Comisión”, de Juan Francisco Lasso Gaite, Jefe del Archivo y Biblioteca de la Comisión General de Codificación hasta el año 1984.

“Las Cortes Extraordinarias en su sesión de 15 de septiembre de 1820 pidieron al Gobierno que, sin perjuicio de la Comisión Especial de Justicia de las Cortes, se eligiese un número de Letrados competentes para la formación de los Cuerpos legales. Fernando VII, después de anular la obra legislativa del Trienio constitucional, optó por nombrar Comisiones Especiales como la de 1828 que redactó un proyecto de Código de comercio, si bien el promulgado en 1829 fue obra de uno de sus vocales, Pedro Sainz de Andino. Otra Comisión Especial fue nombrada en 1829 para la redacción de un proyecto de Código criminal -penal y procesal-, cuya tarea continuó en 1834 otra Comisión o Junta, nombrándose también otra para el Código civil.

Por Real Decreto de 19 de agosto de 1843 fue creada la Comisión General de Codificación con cuatro secciones: primera, para el Código civil; segunda, para el Código penal; tercera, de procedimientos civiles, y cuarta, de procedimientos penales, encargando a estas dos últimas, reunidas, que concluyeran un proyecto de organización de Tribunales. Formaban la Comisión 18 vocales bajo la presidencia del eminente jurisconsulto Manuel Cortina, que fue sustituido en mayo del año siguiente por Bravo Murillo. Redactó esta Comisión unas bases generales para la codificación y para los Códigos civil y penal y la unificación de fueros.

Modificó esta Comisión el Real Decreto de 31 de julio de 1846, por considerar excesivo el número de vocales que la componían, lo que dificultaba y prolongaba la elaboración de los proyectos, dada la unidad y sencillez que debe caracterizar la obra codificadora.

El 11 de septiembre de 1846 se encarga a la nueva Comisión de Codificación la conclusión de los proyectos de Códigos pendientes -el penal estaba hecho-, organizándola al efecto en dos secciones: una de Código civil, que presidía Florencio García Goyena, y que presentó el proyecto de Código civil del 51; y otra de procedimientos civiles y criminales.

Preside esta Comisión Juan Bravo Murillo y son vocales Florencio García Goyena, Claudio Antón de Luzuriaga, Pedro Jiménez Navarro, Manuel Seijas Lozano y Manuel Pérez Hernández.

En el año 1853 se señalan a la Comisión los objetivos más urgentes dentro de los trabajos que desarrolla y en 1854 es sustituida por una Comisión especial con el encargo preferente de redactar un proyecto de Ley de Organización de Tribunales y un Código de procedimiento civil. Consiguió dar vida a la primera Ley de Enjuiciamiento civil promulgada el 5 de octubre de 1855.

Por Real Decreto de 1 de octubre de 1856 se nombra la Comisión General de Codificación, que duró hasta la revolución de septiembre de 1868. Preside esta Comisión Manuel Cortina y fueron sus vocales Pedro Gómez de la Serna, Pedro José Pidal, Manuel Seijas Lozano, Pascual Bayarri, Juan Manuel González Acevedo y José Ibarra, nombrándose pocos días después a Manuel García Gallardo y Francisco de Cárdenas, que fueron miembros destacados. Son numerosos e importantes los proyectos legislativos redactados por esta Comisión, y aunque no fueron promulgados -salvo la Ley hipotecaria de 1861-, sirvieron de base para las reformas legislativas llevadas a cabo en 1870. Optó el Ministro Montero Ríos en el año 1869 por la creación de Comisiones especiales para la redacción de cada uno de los Cuerpos legislativos. La aprobación de los Códigos venía demorándose por las preferencias de los distintos gobiernos, tan poco estables, como se puso particularmente de relieve al tratar la materia orgánica judicial y el procedimiento criminal, años 1856 a 62, sin tener en cuenta la estrecha vinculación de ambas, juicio oral y única instancia, considerada como innovación peligrosa que no vale lo que cuesta por los Ministros contrarios a la reforma, demorada hasta 1882. Corresponde al Ministro de Justicia, después Presidente de la Comisión General, Eugenio Montero Ríos, la gloria de llevar a la sanción real la Ley provisional del Poder judicial y el Código penal de 1870; la Ley de Enjuiciamiento criminal de 1872 y las leyes provisionales de reforma de la casación civil, Registro civil, etc., obras elaboradas trabajosamente por aquélla.

Con la Restauración se restablece la Comisión General de Codificación por el Real Decreto de 10 de mayo de 1875, con 14 vocales, distribuidos en dos secciones: una de lo civil, que preside Florencio Rodríguez Vahamonde, sustituido por Alonso Martínez desde el 30 de septiembre de 1878, y otra de lo criminal, que preside Cirilo Alvarez Martínez (Crónica de la codificación española 1970-1980, t. IV-1, p. 334; Antequera, J. Mª: La codificación moderna en España, 1887, p. 120).

La Comisión se enfrenta con la difícil empresa de sacar adelante el Código civil para completar con la clave el arco de la codificación en España.

Fue reorganizada la Comisión el 17 de abril de 1899, dividiéndola en cuatro secciones: civil, mercantil, penal y organización y procedimientos judiciales.

La Real Orden de 21 de septiembre de 1909 constituye una Comisión permanente formada por cuatro vocales de la Comisión General, uno por cada sección, para que atendiesen de manera constante la ordenación de trabajos o preparación de proyectos, que si fueran de carácter general pasarían a la Comisión de Códigos. El Real Decreto de 12 de marzo de 1910 dispone la creación de una Comisión especial compuesta de nueve vocales de la Comisión General de Codificación, que se dividirá en tres secciones: una para la revisión del Código civil, otra para la reforma de las leyes procesales y Orgánica judicial y la del Código penal. Restablece el Decreto de 31 de marzo de 1913 la Comisión General en la forma dispuesta por el de 17 de abril del 99 citado, con la novedad de crear un Presidente de toda la Comisión que ejercerá el que lo sea de la Sección primera y presidirá los Plenos de las cuatro secciones cuando deliberen juntas y no asista el señor Ministro.

Una reorganización completa de la Comisión fue llevada a cabo por el Real Decreto de 2 de diciembre de 1914, refrendado por Dato como Ministro con las cuatro secciones: civil, mercantil, penal y organización y procedimientos judiciales, pero reduciendo a siete el número de los vocales de la Comisión. El cargo de Presidente será independiente de los Presidentes de sección con los que formará la Comisión permanente, en unión de dos vocales más, para emitir los informes que el Gobierno interese de la Comisión como órgano ejecutivo o permanente, delegado de la Comisión General, a disposición del Gobierno.

El advenimiento de la República en el año 1931 tiene su reflejo en la vida de la Comisión. El Decreto de 6 de mayo de 1931 sustituye la Comisión General por la denominada Comisión Jurídica Asesora, que integra con varias Subcomisiones bastante numerosas, para cada una de las ramas del Derecho y tareas constituyentes.

Por Decreto de 25 de marzo de 1938 fue suprimida la Comisión Jurídica Asesora, restableciendo la Comisión General de Codificación con su Presidente y dos secciones: la primera, de Derecho privado, que comprendía el Derecho civil, el mercantil y sus procedimientos; la segunda, de Derecho público, para las materias de Derecho penal, social, político y administrativo y sus procedimientos propios, con su presidente de sección respectivo y siete vocales cada sección.

Por Decreto de 23 de octubre de 1953, modificado por el de 16 de junio de 1954, se reorganiza la Comisión, que quedó constituida con tres secciones, la primera dividida en tres subsecciones, de Derecho civil, Derecho mercantil y Derecho internacional privado, respectivamente; la segunda, de Derecho público, con otras tres subsecciones, correspondientes al Derecho penal, Derecho administrativo y Derecho social; y la tercera, de Organización de Tribunales y Derecho procesal, con dos subsecciones relativas a las dos mencionadas disciplinas. Se aprobó el Reglamento correspondiente por Orden de 22 de julio de 1954.”

El Decreto 365/1976, de 26 de febrero, orgánico de la Comisión General de Codificación, modificó la estructura anterior, elevando a cinco las Secciones. Se creó nueva la Sección de Derecho Penal y Penitenciario, y también se confirió rango de Sección a la hasta entonces Subsección de Derecho Mercantil. Además, suprimió la limitación en el número de Vocales permanentes, incorporando al grupo de Vocales natos algunos representantes de ciertos Organismos de importancia en la vida jurídica, y previendo la constitución temporal de Secciones Especiales y Grupos de Trabajo.

Con la nueva Constitución, surge el proceso de adaptación a las nuevas regulaciones, y el Real Decreto 225/1978, de 17 de febrero, trata de resolverlo y de conseguir una mayor agilidad en la Comisión dada la tarea legislativa por realizar. Así, autoriza a constituir como órgano «ad hoc» Ponencias Especiales para su total dedicación a la elaboración de los nuevos anteproyectos de leyes especiales y a la general revisión de los cuerpos legales necesitados de actualización. Los textos elaborados por estas Ponencias debían ser sometidos al dictamen de las Secciones correspondientes.

Los Estatutos aprobados por Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, configuran a la Comisión General de Codificación como un órgano colegiado de asesoramiento en la preparación de las tareas prelegislativas propias del Ministerio de Justicia, así como aquellas que el Gobierno someta a su consideración. Sus órganos son: Presidente, Vicepresidente, Vocales, distinguiendo natos, permanentes y adscritos, y Secretario General. En cuanto a su funcionamiento, está regulado que lo hará en Pleno, en Comisión Permanente o en Secciones, siendo estas cinco: la primera, de Derecho Civil; la segunda, de Derecho Mercantil; la tercera, de Derecho Público; la cuarta, de Derecho Penal, y la quinta, de Derecho Procesal. También prevén los Estatutos de 1997 la constitución de Secciones Especiales, de carácter temporal, la creación de Grupos dentro de las Secciones y, finalmente el acceso al Archivo de la Comisión General de Codificación.

La regulación actual de la Comisión General de Codificación viene establecida en los Estatutos aprobados por Real Decreto 845/2015, de 28 de septiembre. Respetando en sus líneas generales la estructura de la Comisión General de Codificación, los Estatutos proceden a actualizar y agilizar su funcionamiento para el cumplimiento más eficaz de sus cometidos, sin merma del rigor que debe presidir su actuación, se acentúa la independencia y el carácter estrictamente técnico de la función de los vocales, y se actualiza la regulación del Archivo de la Comisión General de Codificación.

Ya hemos visto el tránsito de la Comisión General de Codificación como órgano colegislador del Parlamento a su consideración actual como órgano colegiado asesor de la Administración, en concreto del Ministro de Justicia y del Gobierno en las materias atribuidas a la competencia de aquél. En este punto, la reforma propiciada por los actuales Estatutos de la Comisión tiene gran trascendencia desde una perspectiva procedimental pero resulta tímida en cuanto a su configuración como institución auténticamente prelegislativa.

Diversos sectores doctrinales han coincidido en la necesidad de convertir la Comisión en un flamante Consejo General de Legislación. Dado que el Ministerio de Justicia ejerce importantes y exclusivas competencias normativas en materia de Derecho Civil, Derecho Mercantil, Derecho Penal y Derecho Procesal, y que la estructura organizativa interna de la Comisión responde perfectamente a este diseño, hubiera sido deseable que este órgano conociese, con carácter preceptivo aunque no vinculante, cualquier anteproyecto de ley o proyecto de disposición general que incidiese sobre los sectores jurídicos reseñados. De esta forma, las iniciativas legislativas promovidas en fase gubernativa o administrativa - por el Gobierno o un Departamento ministerial - contarían con un filtro más para asegurar “el acierto, la legalidad y la oportunidad “de la norma proyectada, sumándose así a la practicidad de otros órganos consultivos como el Consejo General del Poder Judicial o del Consejo de Estado. Y nada impediría, por otro lado, que las propias Cortes Generales, soberanas en el ejercicio del poder legislativo, solicitasen informe - en este caso, con carácter discrecional y facultativo - de la Comisión por razón de su especialización y tecnificación.

A parecidas conclusiones llegó la Comisión Especial para la reforma del ordenamiento jurídico económico, creada por Resolución de la Subsecretaría de Presidencia de fecha 6 de noviembre de 1995 (B.O.E. de 9 de noviembre de 1995), en cuyo informe final realizaba, en síntesis, la siguiente y original propuesta: constitución de un órgano central en la Administración General del Estado, a partir de la Comisión General de Codificación, que abarque todas las competencias de la actividad legislativa del Estado, inicie un proceso de unificación y recodificación, especialmente en el ámbito del Derecho privado, y controle la técnica legislativa con carácter general.

La técnica legislativa, de escasa tradición en nuestro país, es una disciplina multiforme y ambivalente relativa a la calidad de las normas y que comprende diversos aspectos como el procedimiento de elaboración, el estilo y el lenguaje legal, la lógica y la sistemática, la forma y estructura, las técnicas de evaluación de la efectividad e integración en el ordenamiento jurídico, los sistemas de codificación y especialización, el uso de instrumentos informáticos, entre otras materias.

La mayor parte de los Gobiernos de países miembros de la Unión Europea han constituido organismos de alto nivel para ayudar en las funciones de planificación, dirección, coordinación y revisión del sistema normativo. Tales organismos están dedicados a fomentar la mejora de las futuras regulaciones y a reformar los procedimientos normativos con vistas a mejorar su eficiencia y efectividad. En consecuencia, todas las políticas normativas nacionales se están desarrollando en conjunción con la emergencia de estas organizaciones dedicadas a la gestión de procesos normativos.

En Inglaterra, se dedican a estos estudios el Royal Institute of Publc Administration, el Office of Parliamentary Counsel, la Statute Law Society, el Instituto de Criminología de la Universidad de Cambridge, el Centro de Criminología y de Estudios Filosóficos y Sociológicos de la Universidad de Edimburgo, así como los centros socio-legales de la Universidad de Sheffiel y de Oxford. En Bélgica hay que citar el Centrum voor Rechtssociologie de la Universitaire Faculteiten Saint-Ignatius de Antwerpen y la Facultad de Derecho de la Universidad de Lieja. En Holanda, la preocupación por la calidad de las leyes llevó al Ministerio de Justicia a la creación en su seno del Committee for the Review of Legislative Projects así como la General Legislation Policy División. En Francia, los estudios de técnica legislativa se realizn en la Ecole National d´Administration. En Italia puede citarse la creación de un Observatorio legislativo interregional, así como una Escuela de Ciencia y Técnica de Legislación. En Alemania, por último, hay que destacar los numerosos e importantes trabajos derivados tanto de la práctica parlamentaria como de la actividad académica.

En España, por el contrario, sólo cabe reseñar la experiencia del Grupo de Estudios de Técnica Legislativa (GRETEL) que se constituyó en el seno del Centro de Estudios Constitucionales y cuyo principal trabajo fue la publicación en 1989 del Curso de Técnica Legislativa. Como resultado de sus propuestas el Consejo de Ministros aprobó, en sus reuniones de fechas 26 de enero de 1990 y de 18 de octubre de 1991 respectivamente, el “Cuestionario de Evaluación que deberá acompañarse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros” y las “Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley”, hoy sustituidas por las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005. A pesar de que en 1995 la Institución Libre de Enseñanza intentó centrar su curso en los estudios sobre Legística, tal iniciativa no prosperó.

La competencia para dictar directrices en materia de técnica legislativa corresponde al Gobierno respecto a los anteproyectos de Ley y los proyectos de Reglamento, y al Parlamento en relación con los proyectos y proposiciones de Ley. Ahora bien, parece conveniente que exista un órgano especializado de estudio y asesoramiento en materia de técnica normativa. Pues bien, desde una óptica objetiva parece ser la Comisión General de Codificación –convertida ya en un auténtico Consejo General de Legislación– la institución idónea para albergar una unidad (sección o subsección) competencialmente habilitada a tales efectos. Precisamente, el artículo 3.5ª de sus Estatutos le atribuye la función de "corrección técnica, de claridad del lenguaje jurídico y de estilo de los anteproyectos de disposiciones que le sea encomendada por el Ministro de Justicia".

Los Estatutos aprobados por el Real Decreto 845/2015, de 28 de septiembre, destacan este aspecto al atribuir a la Comisión General de Codificación "cuantas otras tareas se le encomienden para la mejor orientación, preservación y tutela del ordenamiento jurídico". Existen, por otro lado, investigadores cualificados sobre la materia que podrían colaborar junto a los necesarios representantes ministeriales y a otros del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y del Instituto Nacional de la Administración Pública. Los Estatutos fomentan la colaboración interministerial al permitir a la Comisión General de Codificación asumir sus funciones en las materias que sean de la competencia de otros Ministerios, cuando estos así lo soliciten expresamente. De esta manera, el Ministerio de Justicia podría convertirse en el pionero en la institucionalización de una materia muy considerada en los países de nuestro entorno jurídico pero infravalorada en nuestro propio sistema legislativo, recabando para sí la tutela normativa interministerial a la que legítimamente debe aspirar en orden a sus competencias jurídicas materiales.